Een van de kerntaken van het openbaar bestuur is handhavend optreden tegen wetsovertredingen. Een juridische fout is hierbij echter zo gemaakt, met name in gevallen waarin spoedeisend handelen door het bestuursorgaan geboden is. Van primair belang is dat het handhavende bestuursorgaan altijd de juiste (verantwoordelijke) persoon aanschrijft. In de zaak die leidde tot de recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2779) ging het op dat punt jammerlijk mis.
Wat speelde er?
Het college van B&W van de gemeente Weesp (nu: Amsterdam) had aan bedrijf X mondeling een bouwstop opgelegd, omdat brandcompartimenten in opslagruimtes waren gerealiseerd in afwijking van een voor die opslagruimtes verleende omgevingsvergunning. Volgens B&W moest bedrijf X als overtreder worden aangemerkt. Vervolgens werd de bouwstop nog schriftelijk bevestigd aan bedrijf X. Een bouwstop is een vorm van bestuursdwang.
Na tevergeefs bij B&W bezwaar te hebben gemaakt tegen de bouwstop, stelde bedrijf X beroep in bij de rechtbank. Bedrijf X voerde aan dat aan haar geen bouwstop had mogen worden opgelegd, omdat zij geen houder was van de omgevingsvergunning, geen eigenaresse van de grond was, geen bouwer was en ook geen opdrachtgever. De rechtbank gaf bedrijf X gelijk: zij kon om die reden niet als overtreder worden aangemerkt.
Bedrijf X geen ‘overtreder’ en ook geen ‘rechthebbende op het gebruik van de zaak’
B&W stelden hierop beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Volgens B&W was bedrijf X wel de overtreder, omdat zij gehoor had gegeven aan de last (onder bestuursdwang) en zij in bezwaar niet had ontkend dat zij overtreder was. Verder stelden B&W dat ook als bedrijf X geen overtreder zou zijn, de bouwstop terecht aan haar was opgelegd, omdat een bouwstop ook kan worden opgelegd aan een rechthebbende op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft.
Deze argumenten van B&W slaagden niet. De Afdeling stelt in haar uitspraak van 19 juli 2023 voorop dat uit de wet volgt dat een last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager (artikel 5:24 lid 3 Algemene wet bestuursrecht).
De Afdeling oordeelde dat het feit dat bedrijf X wel gehoor had gegeven aan de last (de bouwstop) niet maakte dat zij alleen al daarom als overtreder kon worden aangemerkt. Hoewel het voor de hand had gelegen dat bedrijf X hierop al in bezwaar had gewezen, had het college in het kader van een volledige heroverweging in bezwaar zelf aan de hand van gegevens in de bouwregistratie of uittreksels van de KvK moeten onderzoeken of bedrijf X terecht als overtreder moest worden aangemerkt.
Ook konden B&W niet worden gevolgd in hun betoog dat ook als bedrijf X geen overtreder zou zijn, de bouwstop terecht aan haar was opgelegd, omdat bij het opleggen van een last onder bestuursdwang het overtrederschap niet hoeft te worden aangetoond. De Afdeling overwoog dat ook indien bedrijf X wel rechthebbende op het gebruik van de zaak zou zijn als bedoeld in artikel 5:24 lid 3 Awb, dit niet afdoet aan de hiervoor genoemde onrechtmatigheid dat bedrijf X ten onrechte als overtreder was aangemerkt. Daarnaast merkte de Afdeling voor de volledigheid nog op dat bedrijf X ook geen rechthebbende op het gebruik van de zaak was. Bedrijf X was tijdens de bouw en op het moment van het nemen van het primaire besluit namelijk geen eigenaresse, huurster, exploitante of anderszins gebruikster van de opslagruimtes.
Vuistregels
Samengevat kunnen uit deze uitspraak de volgende vuistregels worden afgeleid:
- Het bestuursorgaan mag uit het enkele feit dat een betrokkene aan een opgelegde last (in dit geval een bouwstop) voldoet niet concluderen dat die partij ook de overtreder is – het bestuursorgaan moet hier in de bezwaarfase zelf onderzoek naar doen;
- Als een betrokkene ten onrechte als overtreder wordt aangemerkt (en het besluit om die reden onrechtmatig is) maar wel rechthebbende op het gebruik van de zaak is, doet dat niet af aan hiervoor bedoelde onrechtmatigheid.
Men kan zich overigens afvragen waarom B&W in deze zaak nu eigenlijk de verkeerde partij hadden aangeschreven. Normaliter wordt in ieder geval simpelweg de kadastrale eigenaar van een pand of perceel aangeschreven. Mogelijk hebben B&W in deze zaak wel bedoeld de eigenaar van het pand aan te schrijven, maar is simpelweg de verkeerde bedrijfsnaam gebruikt. Uit de uitspraak blijkt namelijk dat de naam van bedrijf X, de ten onrechte aangeschreven partij, slechts in geringe mate verschilde van de naam van de eigenaar van het pand. Maar het ligt vanzelfsprekend op de weg van het handhavende bestuursorgaan om hier precies in te zijn.
