ABRvS 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:331
Op 11 februari 2015 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) een belangrijke uitspraak gedaan over de verhouding tussen de Wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur) en de zogeheten onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). De onschuldpresumptie houdt in dat een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
De ABRvS komt in die uitspraak namelijk voor het eerst tot het oordeel dat de reikwijdte van de onschuldpresumptie niet beperkt is tot strafrechtelijke procedures, maar zich in een voorkomend geval ook kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure.
De casus
Mevrouw X had bij B&W van de gemeente Mill en Sint Hubert een vergunning aangevraagd voor haar horecabedrijf. B&W weigerden echter deze vergunning te verlenen op grond van een negatief advies van het Landelijk Bureau Bibob (LBB). Volgens het LBB bestond er onder meer een ernstig gevaar dat mevrouw X de vergunning mede zou gebruiken om wederrechtelijk verkregen voordeel te benutten (lees: geld wit te wassen), omdat er in haar woning een hennepdrogerij was aangetroffen. Mevrouw X was voor dat feit door het Openbaar Ministerie gedagvaard en B&W hadden ter onderbouwing van de weigering naar deze dagvaarding verwezen.
Mevrouw X betoogde op grond van rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), o.a. de uitspraak van 27 september 2011 in de zaak Hrdalo tegen Kroatië , nr. 23272/07, dat zolang zij nog niet door de strafrechter was veroordeeld, B&W niet van haar schuld aan overtreding van de Opiumwet mochten uitgaan. Door dit wel te doen, was de weigering van de vergunning volgens haar in strijd met de onschuldpresumptie van art. 6, tweede lid, EVRM.
Sinds het arrest van het EHRM van 21 maart 2000, Asan Rushiti tegen Oostenrijk, nr. 28389/95, was al bekend dat het uiten van twijfel over iemands onschuld met betrekking tot feiten waarvan deze onherroepelijk is vrijgesproken, in strijd is met de onschuldpresumptie. Echter, tot op heden had de ABRvS in eerdere uitspraken steeds geoordeeld dat de onschuldpresumptie bij de toepassing van de Wet Bibob geen rol speelde (zie o.a. de uitspraken van 22 november 2006, zaaknr. 200602949/1; 16 juli 2008 in zaaknr. 200707433/1 en 9 mei 2012 in zaaknr. 201108725/1).
De uitspraak
In de uitspraak van 11 februari 2015 gaf de ABRvS mw. X echter op dit punt gelijk. Allereerst stelt de ABRvS vast dat de onschuldpresumptie op haar zaak van toepassing is. De ABRvS overweegt, onder verwijzing naar o.a. de uitspraak van het EHRM inz. Hrdalo vs. Kroatië, dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM niet beperkt is tot strafrechtelijke procedures, maar dat deze zich in een voorkomend geval kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure. Daarvan is sprake als de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit en samenhangen met de strafrechtelijke procedure.
Vervolgens behandelt de ABRvS de vraag wanneer sprake is van een situatie waarin de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit en samenhangen met de strafrechtelijke procedure. Deze situatie kan zich volgens de ABRvS voordoen tijdens een strafrechtelijke procedure, na het staken van de strafrechtelijke procedure of na een vrijspraak.
Het hangt volgens de ABRvS af van de in de bestuursrechtelijke procedure gebruikte bewoordingen, of een zodanige band bestaat tussen die procedure en de strafrechtelijke procedure die maakt dat artikel 6, tweede lid, EVRM ook in de bestuursrechtelijke procedure van toepassing is. De ABRvS overweegt in dat verband dat indien in een bestuursrechtelijke procedure wordt teruggevallen op i) het feit dat een strafrechtelijke procedure aanhangig is of ii) op een nog niet onherroepelijke veroordeling, dit een zodanige band tussen de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke procedure meebrengt, dat de onschuldpresumptie in de bestuursrechtelijke procedure van toepassing is.
De ABRvS stelt in het licht van bovenstaande vast dat B&W de weigering hadden gebaseerd op de stelling dat mevrouw X structureel, maar in ieder geval herhaaldelijk strafbare feiten had gepleegd. Door deze (stellige) bewoordingen te gebruiken terwijl mevrouw X hiervoor nog niet door de strafrechter was veroordeeld, was het weigeringsbesluit in strijd met de onschuldpresumptie.
Uit de uitspraak van 11 februari 2015 blijkt dus dat bestuursorganen en bestuursrechters rekening moeten houden met de werking van de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, EVRM in het bestuursrecht. Met name voor de bibob-praktijk is dit een belangrijke ontwikkeling. Zolang de belanghebbende wel is gedagvaard maar nog niet onherroepelijk door de strafrechter is veroordeeld, mogen bestuursorganen en bestuursrechters geen oordeel geven over de schuld van de betrokkene ter zake van het plegen van een strafbaar feit.
Met de uitspraak wordt (hopelijk) een halt toegeroepen aan een reeds sinds de invoering van de Wet Bibob bestaande praktijk die vanuit het oogpunt van rechtsbescherming als onwenselijk moet worden beschouwd. Deze praktijk houdt in dat vergunningen reeds konden worden geweigerd zodra het bestuursorgaan ermee bekend werd dat tegen de exploitant of diens zakenpartner(s) een strafrechtelijke procedure aanhangig is (bijvoorbeeld dat iemand als verdachte wordt beschouwd of door het OM is gedagvaard). In menig geval bleek dan nadien, als de vergunning al lang en breed was geweigerd of ingetrokken, dat de zaak tegen de betreffende ‘verdachte’ door het OM werd geseponeerd of de verdachte zelfs werd vrijgesproken. Achteraf bezien was de weigering of intrekking van de vergunning in dergelijke gevallen onterecht.
Vermoedens uitspreken niet in strijd met onschuldpresumptie
De uitspraak bevat ook een nuance. Volgens de uitspraak levert het uitspreken van een vermoeden dat iemand schuldig is aan het strafbare feit waarvoor hij is aangeklaagd, geen strijd met de onschuldpresumptie op. De vraag rijst of hiermee de deur voor bestuursorganen toch weer op een kier wordt gezet. Want als het uitspreken van vermoedens dat iemand schuldig is aan het strafbare feit waarvoor hij is aangeklaagd is toegestaan, lijkt het slechts een kwestie van formulering of een besluit wel of niet in strijd is met de onschuldpresumptie.
Het is echter maar zeer de vraag of het enkel uitspreken van vermoedens van strafbare feiten (om maar niet in strijd met de onschuldpreseumptie te handelen) voor bestuursorganen in alle gevallen voldoende zal zijn om een vergunning op grond van de Wet Bibob te weigeren of in te trekken. Volgens eveneens rechtspraak van de ABRvS geldt immers dat van strafbare feiten ten minste aannemelijk moet zijn dat deze zijn gepleegd. Het enkele bestaan van vermoedens dat er sprake is van strafbare feiten is in beginsel onvoldoende voor een weigering of een intrekking van een vergunning.
Hoe dan ook breekt de ABRvS in haar uitspraak van 11 februari 2015 – hoewel dit niet expliciet zo in de uitspraak is vermeld – met haar eerdere uitspraken over de onschuldpresumptie in verhouding tot de Wet Bibob. Saillant detail is dat in de zaak die leidde tot de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS van 9 mei 2012, door de belanghebbende in het kader van de onschuldpresumptie ook (maar tevergeefs) een beroep werd gedaan op de zaak Hrdalo vs. Kroatië.
