Wanneer de gemeente een aanvraag voor een omgevingsvergunning ontvangt, dan zal zij de aanvraag onder andere toetsen aan het op het betreffende perceel geldende bestemmingsplan. Een bestemmingsplan bevat regels over de wijze van gebruik en het bebouwen van percelen.
Dat een beoordeling van een aanvraag aan de hand van een bestemmingsplan vaak een kwestie van goed lezen van daarin opgenomen begrippen en omschrijvingen is, blijkt (wederom) uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1648. In deze zaak had de gemeente geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen aan een kinderdagverblijf voor het verbouwen van een door haar gehuurd pand. De eigenaar van het pand (dus niet het kinderdagverblijf zelf) stelde tegen die weigering beroep en vervolgens hoger beroep in bij de Afdeling.
Volgens de gemeente was een kinderdagverblijf niet toegestaan binnen de geldende bestemming “dienstverlening” (artikel 5.1 van de planregels). Volgens de toepasselijke planregels waren de voor “dienstverlening’ aangewezen gronden onder meer bestemd voor het “verrichten van diensten aan of ten behoeve van het publiek.” De gemeente had geoordeeld dat dat het kinderdagverblijf, gelet op de ook in artikel 1 van het bestemmingsplan opgenomen omschrijving van het begrip “dienstverlenend bedrijf en/of dienstverlenende instelling” niet kon worden aangemerkt als “het verrichten van diensten aan of ten behoeve van het publiek”. Een kinderdagverblijf was namelijk niet genoemd als voorbeeld van een “dienstverlenend bedrijf en/of dienstverlenende instelling”, anders dan bijvoorbeeld een kapperszaak, schoonheidsinstituut, fotostudio en nog tal van andere bedrijven en instellingen.
Geen relatie tussen toegepaste planregels
De Afdeling kwam, anders dan de gemeente en de rechtbank, tot de conclusie dat een kinderdagverblijf wel degelijk paste binnen de bestemming. De Afdeling stelde vast dat in de planregels geen relatie was gelegd tussen enerzijds “het verrichten van diensten aan of ten behoeve van publiek” als bedoeld in artikel 5.1 en anderzijds de in artikel 1 opgenomen omschrijving van het begrip “dienstverlenend bedrijf en/of dienstverlenende instelling”. Dit betekende dat de omschrijving van laatstgenoemd begrip niet van betekenis was voor de uitleg van artikel 5.1, onder a, van de planregels. In artikel 1 van de planregels was evenmin een omschrijving van het begrip “(het verrichten van) diensten” gegeven, aldus de Afdeling.
De Afdeling concludeerde dat omdat in de planregels niet nader was omschreven wat onder het “verrichten van diensten aan of ten behoeve van het publiek”, als bedoeld in artikel 5.1, onder a, van de planregels, moest worden verstaan, aansluiting moest worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik (dit is vaste rechtspraak). Naar het oordeel van de Afdeling kon het gebruik van het pand als kinderdagverblijf worden aangemerkt als “het verrichten van diensten aan of ten behoeve van het publiek”, omdat het opvangen van kinderen kan worden aangemerkt als het verlenen van een dienst en die dienst wordt verleend aan het publiek.
Uit de uitspraak blijkt dat een in het bestemmingsplan opgenomen begrip niet zomaar kan worden uitgelegd c.q. ingevuld met behulp van een ander, daarvan tekstueel afwijkend begrip. Dit kan alleen als in het bestemmingsplan expliciet een relatie is gelegd tussen de planbepalingen. Eens te meer komt naar voren dat toetsing van een aanvraag aan een bestemmingsplan nauwkeurige lezing en vergelijking van planbepalingen door de gemeente vergt.
Pandeigenaar belanghebbende bij weigering omgevingsvergunning huurder
De uitspraak van 15 juli 2020 beantwoordt ook de in de bestuursrechtelijke praktijk veel voorkomende procedurele vraag of de eigenaar van een pand belanghebbende is bij een weigering om aan de huurder een omgevingsvergunning te verlenen. In het bestuursrecht kan immers alleen tegen besluiten worden geprocedeerd door personen die een rechtstreeks belang bij dat besluit hebben.
De gemeente had betoogd dat de pandeigenaar via de huurovereenkomst met het kinderdagverblijf slechts een afgeleid belang had bij het besluit en geen rechtstreeks belang.
De Afdeling oordeelde echter, onder verwijzing naar een eerdere uitspraak van 14 februari 2018, dat de pandeigenaresse belanghebbende was bij de weigering, omdat zij een rechtstreeks belang had bij het verkrijgen van duidelijkheid over de gebruiksmogelijkheden van haar pand op grond van het bestemmingsplan:
‘De rechtbank heeft terecht overwogen dat het feit dat Sthubati Beheer eigenaresse is van het pand waarvoor Kindergarden omgevingsvergunning heeft aangevraagd, op zichzelf al voldoende is om haar aan te merken als belanghebbende bij het besluit van 27 februari 2019. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:484. Sthubati Beheer heeft als eigenaresse van het perceel belang bij het verkrijgen van duidelijkheid over de gebruiksmogelijkheden van het pand. Zij kan met deze procedure duidelijkheid verkrijgen over de vraag of het bestemmingsplan de gebruiksvorm waarop de aanvraag ziet, toelaat.’
Het verkrijgen van duidelijkheid over de gebruiksmogelijkheden van een bestemmingsplan is overigens niet de enige reden waarom een eigenaar belanghebbende kan zijn bij een aan zijn huurder gerichte weigering omgevingsvergunning. In de door de Afdeling aangehaalde uitspraak van 14 februari 2018 was de eigenaar belanghebbende, omdat het besluit tot weigering als feitelijk gevolg had dat het bouwen van de poort en hekwerken op haar perceel niet werd toegestaan.
Uit deze rechtspraak blijkt dus dat pandeigenaars die het niet eens zijn met een besluit van de gemeente om aan een huurder een omgevingsvergunning te weigeren, al snel als belanghebbende worden aangemerkt en in dat geval dus tegen dat besluit een bestuursrechtelijke procedure kunnen starten.
