In ons nieuwsbericht van 18 december 2019 berichtten wij dat de rechtbank Amsterdam voor het eerst in een beroepsprocedure heeft geoordeeld dat het criterium ‘slecht levensgedrag’ uit de APV Amsterdam in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Dit nieuwsbericht is een vervolg daarop.
Anders dan de rechtbank Amsterdam heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) recent (op 9 september 2020) in drie verschillende uitspraken geoordeeld dat het criterium ‘slecht levensgedrag’ niet in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn.
Hoe is de Afdeling in haar uitspraken van 9 september jl. tot dat oordeel gekomen?
Dienstenrichtlijn
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren (denk aan een Algemene Plaatselijke Verordening), heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking.
Artikel 10 lid 1 Dienstenrichtlijn bepaalt dat een vergunningstelsel gebaseerd moet zijn op criteria die beletten dat bestuursorganen hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Artikel 10 lid 2, onder d, e en f Dienstenrichtlijn schrijft voor dat deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend zijn gemaakt.
Artikel 10 Dienstenrichtlijn verzet zich in beginsel niet tegen een vergunningsvoorwaarde zoals ‘slecht levensgedrag’ waar burgemeesters – bij toepassing van dat criterium – beoordelingsruimte toekomt. Wel is het vereist dat vooraf duidelijk is onder welke omstandigheden aan die vergunningsvoorwaarde wordt voldaan. Dit kan volgens de Afdeling plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of volgens een vaste bestuurspraktijk.
Eerdere uitspraak over de toepassing van het criterium in de APV Rotterdam
In een eerdere uitspraak over het criterium ‘slecht levensgedrag’ in de APV Rotterdam 2012 heeft de Afdeling al geoordeeld dat die invulling niet strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. In die zaak had de aanvrager van een exploitatievergunning de maximaal gedoogde handelsvoorraad softdrugs van een coffeeshop overschreden.
Volgens de Afdeling was de tegenwerping van het criterium ‘slecht levensgedrag’ voor de aanvrager voorzienbaar en niet willekeurig, omdat uit beleidsnota’s en uit de bestuurspraktijk van Rotterdam voldoende blijkt wanneer aan dat criterium wordt voldaan.
Van willekeur is volgens de Afdeling pas sprake als bestuursorganen op inconsistente, niet inzichtelijke en niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik maken van hun beleidsvrijheid.
Drie recente uitspraken over de toepassing van het criterium in de APV Amsterdam en in de APV Uithoorn
In de drie uitspraken van vorige week (ECLI:NL:RVS:2020:2168; ECLI:NL:RVS:2020:2169; ECLI:NL:RVS:2020:2174) komt de Afdeling voor de invulling van het criterium ‘slecht levensgedrag’ door de Burgemeester van Amsterdam en de Burgemeester van Uithoorn tot eenzelfde oordeel.
Hoewel de concrete feiten en omstandigheden in deze uitspraken minder evident zijn dan in de uitspraak over de invulling van het criterium ‘slecht levensgedrag’ in Rotterdam, oordeelt de Afdeling ook in deze zaken dat in algemene zin duidelijk en vooraf kenbaar is onder welke omstandigheden het levensgedrag wordt tegengeworpen en hoe dat wordt door de burgemeesters wordt ingevuld.
Zo hanteren beide burgemeesters voor de invulling van het criterium als vaste gedragslijn dat als zich in de periode van vijf jaar voorafgaand aan het nemen van een besluit op de aanvraag geen feiten hebben voorgedaan die te maken hebben met het levensgedrag van een exploitant, de vergunning in beginsel kan worden verleend.
Pas als zich in die periode van vijf jaar wel voorvallen hebben voorgedaan, kijken de burgemeesters ook naar de voorvallen in het verdere verleden om te bezien of er een bepaald gedragspatroon valt te ontwaren. Volgens vaste rechtspraak hoeven aan die feiten of omstandigheden bij de beoordeling geen beperkingen te worden gesteld. Ook hoeft de burgemeester niet uitsluitend feiten en omstandigheden te betrekken die hebben plaatsgevonden bij de exploitatie van, of binnen, een horecabedrijf.
Door deze invulling, waarin het levensgedrag (op basis van de APV) onder meer wordt gekoppeld aan betrokkenheid bij strafbare feiten van bepaalde aard en ernst, en gelet op de beschreven vaste gedragslijn van de burgemeesters, is volgens de Afdeling in algemene zin geen sprake van een vergunningsstelsel dat in strijd is met artikel 10 Dienstenrichtlijn. Kortom, de deur die door de rechtbank Amsterdam geopend was, is door de Afdeling weer (zo goed als) gesloten. Ondernemers die exploiteren krachtens een aan een APV ontleende vergunning, moeten zich er van bewust zijn dat iedere gedraging (denk bijvoorbeeld aan snelheidsovertredingen, rijden onder invloed of andersoortige lichte overtredingen) ertoe kan leiden dat de ondernemer in enig opzicht van slecht levensgedrag is, met als consequentie weigering dan wel intrekking van de vergunning.
