De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling bestuursrechtspraak) heeft op 14 april 2021 en 4 mei 2021 twee belangrijke uitspraken gedaan op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht. Beide uitspraken zijn naar aanleiding van het ‘Varkens in Nood’ arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 14 januari 2021. Tot voor kort kon alleen een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Daarvoor was wel vereist dat de belanghebbende eerst de bestuurlijke voorfase had doorlopen.
Op beide punten is er nu een nieuwe lijn, die in dit artikel nader zal worden toegelicht.
Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak 14 april 2021
Personen- en onderdelenfuik: Hoe zat het ook alweer?
Op grond van artikel 6:13 Awb kan geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 Awb naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Anders gezegd, de belanghebbende die een besluit bij de bestuursrechter wil aanvechten zal eerst de bestuurlijke voorfase moeten doorlopen. Als de belanghebbende dit nalaat, zal de bestuursrechter het beroep niet-ontvankelijk verklaren. De bestuursrechter komt dan niet aan een inhoudelijke behandeling van de zaak toe. Verder brengt artikel 6:13 Awb met zich mee dat alleen gronden aangevoerd kunnen worden tegen besluitonderdelen waar ook in de voorfase al tegen opgekomen is.
Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021
Het Verdrag van Aarhus is op 25 juni 1998 gesloten en regelt onder meer de toegang tot de rechter in zaken met milieugevolgen. In de zaak van Varkens in Nood vroeg de Rechtbank Limburg zich af of de personen-, en onderdelenfuik van artikel 6:13 Awb wel verenigbaar is met het Verdrag van Aarhus. Om die reden stelde de Rechtbank Limburg prejudiciële vragen aan het Hof. Een prejudiciële vraag is een vraag aan een hoger gerecht omtrent de uitleg van een rechtsregel. De beantwoording van prejudiciële vragen door het Hof moet de eenheid van uitleg en toepassing van het Europese recht bevorderen.
Het Hof beantwoordde de vragen in zijn uitspraak van 14 januari 2021. Het oordeel van het Hof komt erop neer dat het Verdrag zich ertegen verzet dat het beroepsrecht van milieuorganisaties afhankelijk wordt gesteld aan de deelname aan de voorbereidingsprocedure.
‘Ruimhartige uitleg’ door de Afdeling
In de kwestie van 14 april 2021 moest de Afdeling zich buigen over de vaststelling van een bestemmingsplan door de raad van de gemeente Almelo. Eén van de appellanten had in de voorbereidingsprocedure geen zienswijze kenbaar gemaakt. De raad voerde daarom aan het dat het beroep van de appellante niet-ontvankelijk verklaard zou moeten worden.
De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt dat de uitspraak van het Hof niet betrekking heeft op alleen milieuorganisaties, maar op het “betrokken publiek” in het algemeen. Het beroepsrecht van belanghebbenden in “Aarhus-zaken” mag volgens de Afdeling niet afhankelijk worden gesteld van deelname aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb). Omdat het onwerkbaar is om op voorhand exact af te bakenen wanneer een besluit al dan niet onder de reikwijdte van het Verdrag van Aarhus valt, past de Afdeling een ruimhartige uitleg van het Verdrag toe. De Afdeling oordeelt dat in alle gevallen waarin het een omgevingsrechtelijke kwestie betreft die door middel van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure wordt voorbereid, artikel 6:13 Awb niet aan een belanghebbende kan worden tegengeworpen als hij geen zienswijze kenbaar heeft gemaakt.
Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak 4 mei 2021
Beroep door een belanghebbende
Op grond van artikel 8:1 Awb kan alleen een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Ook de bestuurlijke voorfase (zienswijze-, of bezwaarprocedure) kan in beginsel alleen door een belanghebbende doorlopen worden. In enkele gevallen biedt het omgevingsrecht aan ‘een ieder’ de mogelijkheid om tegen een ontwerpbesluit een zienswijze kenbaar te maken, maar in beroep geldt wel het vereiste van belanghebbendheid. De Awb definieert een belanghebbende als ‘diegene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is’. Het beroep van een niet-belanghebbende wordt door de bestuursrechter niet-ontvankelijk verklaard. Dat gold althans tot 4 mei 2021.
In de zaak van 4 mei 2021 stond een omgevingsvergunning voor de realisatie van een zonnepark centraal. Tegen de verleende omgevingsvergunning waren achtentwintig beroepen ingesteld. De Rechtbank Noord-Holland had in eerste aanleg zes van de achtentwintig beroep niet-ontvankelijk verklaard, wegens het ontbreken van belanghebbendheid.
De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt naar aanleiding van het arrest van het Hof van 14 januari 2021 dat een niet-belanghebbende in beroep niet kan worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb, wanneer hij op basis van een wettelijke bepaling op het terrein van het milieurecht tegen een ontwerpbesluit een zienswijze kenbaar heeft gemaakt. Ook op dit punt behoeft de Awb volgens de Afdeling bestuursrechtspraak aanpassing door de wetgever.
Zolang de Awb niet is aangepast, geldt op basis van de uitspraak dat het beroep van een persoon die geen belanghebbende is, maar die op basis van een wettelijke omgevingsrechtelijke bepaling wel een zienswijze kenbaar heeft gemaakt tegen een ontwerpbesluit, ontvankelijk is. Wel verwacht de Afdeling bestuursrechtspraak dat het beroep van een niet-belanghebbende in veel gevallen niet tot vernietiging van het besluit zal leiden, omdat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb hieraan in de weg staat. Het relativiteitsvereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen als de regels waar de rechtzoekende zich op beroept kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen.
Tot slot
Mocht u – om welke reden dan ook – geen zienswijze hebben ingediend tegen een ontwerpbesluit, zoals een ontwerpbestemmingsplan of een ontwerp-omgevingsvergunning, dan is het op basis van de uitspraak van 14 april 2021 toch nog mogelijk om tegen het definitieve besluit een beroepschrift in te dienen. Overigens is het in veruit de meeste gevallen wel zinvol om gebruik te maken van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen. De situatie kan zich bijvoorbeeld voordoen dat een bestuursorgaan op voorhand er niet van op de hoogte is dat uw belangen en/of rechten bij het besluit betrokken zijn. Door een zienswijze kenbaar te maken kan in een vroeg stadium het plan of besluit in gunstige zin aangepast worden, zonder dat een gang naar de rechter vereist is.
Op basis van de uitspraak van 4 mei 2021 kunnen in sommige gevallen ook niet-belanghebbenden bij de bestuursrechter tegen een besluit opkomen. Het is wel belangrijk om u te realiseren dat een besluit niet vernietigd kan worden wanneer u zich beroept op normen die niet kennelijk strekken tot bescherming van uw belangen.
