Het afgelopen half jaar hebben zich interessante ontwikkelingen voorgedaan op het gebied van het bestuurlijke boeterecht. Zo is duidelijk geworden dat de betrokkene bij een bestuurlijke boete recht heeft op bijstand van een raadsman bij een verhoor en dit recht voorafgaand aan het verhoor moet worden medegedeeld door het bestuursorgaan. Hiermee is dichter aangesloten bij de strengere rechtsbescherming van een verdachte in het strafrecht. Dit kan geen kwaad: de hoogte van bestuurlijke boetes is de afgelopen jaren alleen maar toegenomen en ook wordt deze maatregel bij steeds zwaardere overtredingen ingezet.
De nieuwe ontwikkelingen komen in deze bijdrage aan bod. Ook zal nader licht worden geschenen op reeds bestaande (maar niet minder relevante) aspecten van het bestuurlijke boeterecht, waarvan iedereen die (mogelijk) met bestuurlijke boetes te maken krijgt, op de hoogte zou moeten zijn.
Cautieplicht en zwijgrecht
Niet nieuw, maar wel goed om te weten is dat degene aan wie een bestuurlijke boete (of een andere bestraffende sanctie) zal worden opgelegd, het zwijgrecht toekomt. Dit volgt uit artikel 6 van het EVRM en artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht. Dit zwijgrecht houdt in dat men niet gedwongen kan worden om belastende verklaringen over zichzelf af te leggen. Wanneer duidelijk is dat vragen worden gesteld gericht op het opleggen van een bestuurlijke boete, is de betrokkene dus niet verplicht deze vragen te beantwoorden.
Het zwijgrecht geldt op grond van artikel 6 EVRM vanaf het moment dat sprake is van een criminal charge. In het bestraffende bestuursrecht is echter gespecificeerd dat een beroep kan worden gedaan op het zwijgrecht wanneer iemand wordt verhoord ‘met het oog op een aan hem op te leggen bestraffende sanctie’, zoals een bestuurlijke boete.
Op het moment dat het zwijgrecht geldt, moet door het bestuursorgaan ook ‘cautie’ worden verleend. Dit houdt in dat aan een betrokkene wordt medegedeeld dat hem het zwijgrecht toekomt en dat hij dus niet verplicht is om vragen te beantwoorden.
Recht op bijstand en informatieplicht
Op grond van artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM heeft een verdachte tegen wie strafvervolging is ingesteld recht op bijstand door een raadsman naar eigen keuze en moet hij voorafgaand aan een verhoor geïnformeerd worden over dit recht.
Zowel de Hoge Raad (6 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1135) als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) (24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293) hebben geoordeeld dat het recht op bijstand door een raadsman bij een verhoor nu ook geldt in het bestraffende bestuursrecht. Het bestuursorgaan is bovendien verplicht de betrokkene te informeren over het recht op verhoorbijstand, uiterlijk op het moment waarop cautie gegeven wordt.
Het recht op verhoorbijstand door een raadsman omvat zowel het recht op overleg vooraf, als het recht op bijstand tijdens het verhoor. Een ‘raadsman’ hoeft overigens niet noodzakelijkerwijs een advocaat te zijn, in het bestuursrecht is dit geen vereiste.
Vanaf welk moment recht op bijstand?
Het kan voorkomen dat vragen worden gesteld of onderzoek plaatsvindt zonder dat duidelijk is of een sanctie zal worden opgelegd en zo ja, welke sanctie dit zal zijn. Dit is vaak het geval bij een onderzoek in het kader van het houden van toezicht. Op dat moment geldt nog geen recht op verhoorbijstand (en overigens ook geen cautieplicht of zwijgrecht).
Het recht op bijstand door een raadsman vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan ingevolge artikel 5:10a van de Awb ook cautie moet geven, namelijk op het moment waarop iemand met oog op een aan hem op te leggen bestuurlijke boete wordt verhoord. Vereist is dat ‘naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer’ kan worden vastgesteld dat sprake is van een zodanig verhoor. Overigens wordt onder een ‘verhoor’ in principe een mondelinge ondervraging verstaan.
Uit de uitspraak van de Afdeling volgt verder dat het recht op verhoorbijstand (en het zwijgrecht) al kan bestaan vóórdat sprake is van een criminal charge. In de regel is van een criminal charge sprake op het moment dat het bestuursorgaan een boetekennisgeving of -voornemen afgeeft, maar dit kan bij uitzondering ook eerder zijn.
Gevolgen niet mededelen?
Wanneer het recht op bijstand van een raadsman niet voorafgaand aan een verhoor wordt medegedeeld, leidt dit ertoe dat het bestuursorgaan in verzuim is. Echter, dit betekent niet per definitie dat het tijdens het verhoor verkregen bewijsmateriaal ook moet worden uitgesloten.
Het gevolg van het verzuim hangt af van het antwoord op de vraag of nog sprake is geweest van een behoorlijk proces, waarbij wordt gekeken naar het proces als geheel. Verschillende omstandigheden kunnen hierbij een rol spelen. Onder meer is van belang of degene aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd, op een later moment in de procedure alsnog bijstand heeft gekregen van een raadsman. Andere relevante aspecten zijn onder meer de bijzondere kwetsbaarheid van de betrokkene, de kwaliteit van het bewijs of de omstandigheden waaronder het is verkregen, de mogelijkheid om het bewijs te bestrijden en of een verklaring onmiddellijk is ingetrokken of gewijzigd.
Heeft u vragen over het bovenstaande? Heeft u te maken met een bestuurlijke boete of onderzoek door toezichthouders, bijvoorbeeld op grond van de Huisvestingswet, de Warenwet, de Alcoholwet, de Omgevingswet, de Wet arbeid vreemdelingen, de Arbeidsomstandighedenwet of andere regelgeving? Neem dan contact op met de advocaten van onze sectie bestuursrecht.
Voor meer informatie of vragen over het bovenstaande kunt u contact opnemen met mr. Ramon Ridder van de sectie Bestuursrecht.
