In ons website-artikel van 23 oktober 2017 “Bestuurlijke waarschuwing, een besluit waartegen je een rechtsmiddel kunt aanwenden?” berichtte Labré advocaten dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een lopende hoger beroepsprocedure aan Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven een conclusie heeft gevraagd over de vraag of een bestuurlijke waarschuwing een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht is. Deze vraag is van belang omdat alleen tegen zo’n besluit beroep openstaat bij de bestuursrechter.
De zaak draaide om een waarschuwing die de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2014 had gegeven aan een bedrijf uit Hengelo (Gelderland) vanwege het overtreden van het Arbeidsomstandighedenbesluit. De vraag was of deze waarschuwing rechtsgevolg had, wat een voorwaarde is om als besluit ex art. 1:3 Awb te kunnen gelden.
Op 2 mei 2018 heeft de Afdeling, na het uitbrengen van de conclusie door A-G Widdershoven, uitspraak gedaan in deze zaak. De Afdeling komt in haar uitspraak tot het oordeel dat een bestuurlijke waarschuwing een besluit is als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Zo moet de waarschuwing zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Ook moet de waarschuwing een voorwaarde zijn om bij een volgende overtreding een andere sanctie te kunnen opleggen. Zij is dan een ‘essentieel en onlosmakelijk onderdeel’ van een sanctieregime. De waarschuwing heeft daarmee rechtsgevolg en is daarom een besluit.
De door de minister geven waarschuwing op grond van artikel 28a, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet is volgens de Afdeling een op de wet gebaseerde waarschuwing. Voorts is deze waarschuwing een voorwaarde voor de toepassing van de bevoegdheid om een bevel tot stillegging te geven bij een tweede of herhaalde overtreding. Deze waarschuwing is volgens de Afdeling dan ook onderdeel van een sanctieregime en daarom een (appellabel) besluit.
Anders dan zou kunnen worden afgeleid uit de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2011, is volgens de Afdeling niet (meer) van belang of bij het opleggen van de sanctie nog een belangenafweging moet plaatsvinden. Het bestaan van de waarschuwing is immers hoe dan ook een toepassingsvoorwaarde voor de uitoefening van de sanctiebevoegdheid. De door de minister gegeven waarschuwing heeft binnen het sanctieregime rechtsgevolg omdat hiermee een bevoegdheid wordt ontsloten die er anders niet zou zijn, namelijk de bevoegdheid om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie op te leggen die zonder de waarschuwing niet tot de mogelijkheden zou behoren. De waarschuwing zorgt dus in die zin voor een wijziging van de rechtspositie van belanghebbende, dat bij toekomstige vergelijkbare overtredingen een andere sanctie kan worden opgelegd. Hierbij is volgens de Afdeling niet van belang wat de looptijd van een waarschuwing is.
Vervolgbesluiten
De Afdeling staat ook nog stil bij de situatie waarin tegen zo’n waarschuwing geen bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, maar er vervolgens een rechterlijke procedure wordt opgestart tegen een vervolgbesluit zoals een boete of bevel tot stillegging. Naar het oordeel van de Afdeling kan het dan niet meer gaan over de rechtmatigheid van de waarschuwing zelf. Wel kan het zo zijn dat de feiten en omstandigheden die bij het geven van de waarschuwing een rol speelden, alsnog aan de orde komen bij de beoordeling van vervolgbesluiten.
Waarschuwingen in handhavingsregels gemeente Amsterdam
In de gemeente Amsterdam zijn er diverse handhavingsregelingen te vinden waarin een waarschuwing als maatregel is opgenomen, bijvoorbeeld op terreinen als horeca, short stay en prostitutie. De uitspraak van 2 mei 2018 is daarom relevant voor de Amsterdamse handhavingspraktijk.
